随着数字经济日趋成熟，数据已与现代社会的生产、分配、流通、消费等各个环节密不可分，数据作为与土地、劳动力、资本、技术并列的关键生产要素地位也得以确立。但在我国现有海量数据要素资源的背后，却因数据要素产权模糊、数据交易规则缺失、收益分配路径不清、数据权利边界不明，导致场内要素流通停滞，而场外数据黑灰产盛行。为激活数据要素潜能，释放数据要素价值，2022年12月中共中央、国务院印发的《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）通过筑牢数据基础制度的“四梁八柱”，为破解数据要素的基础性问题提供方向性引领。

　　作为首部从生产要素进行顶层设计以实现数据要素潜能激活的国家级专项政策文件，《意见》的视野遍及数据采集、持有、加工、交易、使用、复用的数据全生命周期，涵盖了我国数据要素的数据产权、流通交易、收益分配和安全治理四项基本制度。而数据产权结构性分置的基本制度成为其他三项基本制度的基础，同时也为数据生命周期的流转设定了起点。

　　数据产权结构性分置建构数据基本制度框架

　　囿于传统观念的影响，过往法学界在论及产权问题的时候往往局限于所有权，而产权配置则被视为对所有权的配置。当这种观念从传统经济活动映射到数字经济时，直接导致数据产权归属问题的焦点汇聚于数据所有权之上。但数据的非排他性使得所有权的概念天然存在冲突，而数据所承载的信息复杂性又使得数据所有权的归属备受争议。对所有权范式的路径依赖导致了目前数据交易市场的混乱，因此也有学者开始探索放弃产权界权的“控制模式”路径。而《意见》选择了一种兼具创新性与实用性的中间道路回应数据产权之问，在肯定数据财产权的同时，以数据持有权为中心进行“数据产权结构性分置”，以此构建数据基本制度框架，回应数据产权配置问题。

　　《意见》在肯定数据产权界权的同时，淡化了数据所有权的影响。数据产权问题关乎数据要素市场中初始权利配置，而在交易成本偏高、负外部性显著的数据要素市场中，初始权利配置对数据市场的要素流通效率与社会效益都有着重要的影响。因此肯定数据产权界权对数据交易市场的有序流通起到重要作用。而针对数据所有权的问题，《意见》选择淡化静态的所有权概念，转而围绕以动态的数据持有权为中心构建产权制度，既避免传统所有权范式造成要素流通停滞的“反公地悲剧”，又通过搁置数据所有权的争议，将重点放到数据流通和价值创造上来。

　　《意见》以数据持有权为中心，建构了持有权与所有权分离的产权制度。在数据“弱所有权”的基础上，《意见》采取了以数据持有权为核心的“强持有权”模式，通过强调数据持有者对于数据在空间上的事实支配以进一步淡化数据所有权的概念，以强调“持有权”与“所有权”之间的结构性分离。一方面，实现了数据与信息的概念区隔，明确数据利用需以对信息权利人的保障为前提，另一方面则通过确立数据持有权的特有地位为数据产权交易提供基础，激励企业参与数据要素流通。数据持有权的独立产权模式为数据的转让、加工、经营、复用等环节扫清了产权障碍，是本次《意见》的核心创举。

　　《意见》在分类分级的基础上，为数据生命周期内场景化产权配置奠定了基础。相较于传统的所有权模式，数据产权结构性分置的创新之处在于其场景性和动态性。场景性是基于数据的多样性产生，数据的确权授权使用和市场化流通交易需要采取不同的规则，结构性分置的数据产权规则使得不同场景下的产权配置成为可能，例如《意见》就对个人信息、原始数据等不同要素进行了场景区分。而动态性则主要体现在数据持有权在数据全生命周期中呈现不同的样态。《意见》提出，建立的“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”并非三种权利同时并存的字面含义，而是指向数据持有权在数据采集、数据加工和数据利用不同阶段呈现的动态外观，数据产权的具体边界也随着数据生命周期的运转发生动态变化。

　　数据产权结构性分置引导具体治理方案生成

　　尽管《意见》的本质仍旧是一份架构性的政策文件，其中关于数据产权结构化分置的构想目前与实际法之间存在转化和衔接的难题，立足于数据分级分类基础上的动态产权结构使得不同场景中的具体产权配置仍需进一步明确。但《意见》对数据交易市场未来图景的描绘与发展路径的规划起到了重要的引导作用。

　　以个人信息数据为例，与个人信息密切相关的数据交易长久以来都是数据法研究的重点，个人信息的复杂权属和模糊边界使得其产权配置困难重重。但《意见》中已为破解个人数据流通的难题指明了两条路径：第一条是通过推动隐私计算、数据脱敏、数据沙盒等个人信息匿名化技术手段发展，实现数据所有权与数据持有权的实际分离，以同时实现数据要素流动与个人信息保护；第二条则是通过类信托的治理架构，引入受托人监督对个人信息的合理利用，在实现数据所有权、经营权和收益权分离的基础上，建立受托人监督、委托人受益的收益分配格局。由此可见，数据产权结构性分置对于引导数据产权制度进行探索，充分促进数据要素的市场化流通具有重大意义，这一数据产权的基本制度也将成为未来数据领域具体治理方案的起点。

　　（作者单位：南京师范大学法学院）