十四五期间，广州将重点围绕“数字产业化、产业数字化"，按照“数据牵引、融合发展”的思路，大力推动数字智能技术赋能传统优势产业，围绕5G、“创新型智慧城市”、工业互联网和智慧充电设施重点布局，并确定了“包容、审慎、开放”的监管模式，将在数据确权、数据流动、新业态监管及知识产权运用和保护等领域先行先试。
 

　　“包容、审慎、开放”的监管模式下广州数字经济的独特性

　　“包容、审慎、开放”的监管模式是对新产业新业态采取包容创新、审慎理性的事中事后监管策略，强调政府跨部门协同、社会力量参与，强调线上线下融合的监管方式。它一方面以开放监管契合数字经济的发展需要，另一方面以审慎监管守住数字经济的发展底线，所以长期以来被我国作为促进数字经济等新业态健康发展的监管理念。

　　但是广州的数字经济发展具有一定独特性：

　　首先广州的互联网产业起步较晚，缺少头部企业和独角兽企业。这也使得广州的互联网创投规模和互联网人才捉襟见肘。在国家推行对于互联网平台反垄断规制的当下，广州试图运用互联网平台萌芽期的包容式监管生成数字经济核心企业难度较大；其次广州正在人工智能、新基建、工业互联网等新赛道上全力加速，这些新赛道和互联网产业的不同点在于技术的要求和占比都更高，并非如同互联网产业将数字技术作为工具进行商业模式的推陈出新，在革新速度和断代升级的过程中需要更长的时间成长壮大；再次，广州三大产业——汽车、电子、化工产业都进入了数字化转型的深水期，上下游关联产业众多，为政府的分业监管的确立带来了巨大的困难；最后广州建城历史较长，老旧基础设施众多。在财政资金有限的情况下，追求信息基础设施短期快速的提质升级有一定的经济风险。

　　以敏捷治理提升监管的节奏、边界、风控和衔接能力

　　数字经济的发展是一个破坏性创造的过程。基于此，广州在推行“包容、审慎、开放”的监管模式的同时，更应该利用敏捷治理的相关理念指导数字经济监管中规制的节奏、时间的过度、边界的划分和风险的度量。

　　敏捷治理提倡互动的治理关系。数字经济中的企业对技术创新的速度和潜在影响的范围了解更加深刻，相比于政府具有技术垄断和形成生态圈的两个天然优势，不论是平台作为第三方还是同业评审，企业都既是监管对象也是监管主体。同时，在数字经济成长期，政府和市场之间的边界也是相对模糊的，政府需要主动介入到数字经济发展中，塑造和引导数字经济的技术路径选择。

　　现阶段的数字经济处于互联网经济和人工智能两次巅峰中的蓄能期，广州在对人工智能领域进行先期布局时应在政策层面加大引导和激发的力度，而不是只被动的“包容”市场孵化的新兴产业。“包容审慎”的态度更适用于互联网经济发展初期，政府因为信息盲区过多不能进行有效干预。经过多年发展，广州有条件进行更加积极的政策引导。

　　第二，敏捷治理提倡“快而轻”的治理措施。传统领域的监管通常是“过程慢、下手重”，只有监管者发现问题、确定问题之后才去通过正常行政或法律程序制定规则实施监管。这样的结果导致出手的监管措施一般比较强硬,，政策工具也往往以惩处方式为主。对于数字经济，治理措施要“下手快、力度轻”。“下手快”可以减少数字企业的沉默成本、技术路径和商业模式的转变损失。“力度轻”意味着具有指向性和试探性，企业可以很快得知政府态度，并知晓产业治理的方向，而不至于在产业发展过程中遭受较大的损失。

　　人工智能的应用场景和技术稳定性都还在探索之中。广州在全面发力的过程中会遇到许多“一管就死，一放就乱”的风险，需要“快而轻”的动态调整治理措施。广州有着良好的数字政府建设基础，在各项数字政府全国中均排名前三，如在清华大学社会科学学院发布的《2020数字政府发展指数报告》中，广州数字政府发展指数排名全国第二。这为广州数字经济的动态监管提供了必要保障，使得广州市政府可以以较小的政策增量进行数字经济治理，并有效获得监管结果的及时反馈。为此，广州可探索建立基于区块链技术的新型政务信息资源共享平台，实现信用、交通、医疗等领域政府数据集分级分领域脱敏开放。

　　第三，敏捷治理提倡柔性的治理规范。相比于确定性极强的法律规则，敏捷治理所依靠的更多是宏观的法律原则。但法律原则的适用并不是说会出现监管真空或“无为而治”，而是为了实现监管和创新之间的双向动态关系，避免已有的法律锁定或制度依赖。这种柔性治理规范具有弥散性和扩大化倾向，目的是达到创新与风险之间的动态平衡，强度比一般的政策引导和风险防范更高。比如柔性治理规范要求政府及早介入人工智能技术研发并管控社会风险，这可以有效避免法律规则的滞后性和明确性，为不确定性风险打好预防针。

　　相比于杭州等地的数字经济，广州数字经济的优势主要在于研发生产环节，尤其是在如何应用新兴技术推进产业转型升级方面；不足则主要在社会生活领域，尤其是数据资源与数字社会发展方面。在制造业生产方式发生巨大变革、三大产业被工业互联网、人工智能、物联网等技术颠覆重塑时，广州市政府应提早在研发生产环节依照法律原则提供数字转型第三方咨询服务和信用评级，以此促进数字工业迭代发展并缓解社会风险。

　　敏捷治理提倡比例原则。比例原则原是行政法的重要原则，指行政主体实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度之内。在敏捷治理中，比例原则更多是指以价值为导向，强调持续寻找并抓住最有价值的20%的事和人。

　　随着工业、服务业数字经济渗透率不断提高，广州全市的信息基础设施升级迫在眉睫。为了有效缓解广州的财政压力，可以积极引入社会资本进行投资建设。既然现实中有众多市场主体愿意参与到建设之中，那么最好的办法就是激发企业家精神，释放企业创新的能量。广州政府参与信息基础设施升级秉承的原则应是：市场愿意做的，政府就不用介入；市场做不好的，政府可以参与，但还是应尽可能让市场来做；政府只做市场做不了的事。

　　广州数字经济发展具有快速更新迭代的特征，且技术本身已经超越传统治理模式覆盖范畴。包容、审慎、开放的监管模式之下，广州需要敏捷治理来进行价值补位和微量控制，从而完善治理模式、建立适应数字经济的一整套治理体制机制。

　　（作者：王玉 单位：中共广州市委党校公共管理教研部）